e-HRVATSKA - JEDINSTVEN INFORMACIJSKI SUSTAV

Očekivanja i ostvarenja

Projekt informatizacije e-Hrvatska pokrenut je 2000. godine, a realizacija je počela 2003. kad je definiran kao jedan od prioriteta Vlade RH. Danas, dvanaest godina poslije, pitamo se koliko je uspješno proveden.

PRIPREMILI SLAVKO ŠIMUNDIĆ i JOSIPA ŠIMIĆ


Prof. dr. sc. Slavko Šimundić predaje na Pravnom fakultetu u Splitu. Pročelnik je Katedre za informacijske znanosti i statistiku te predstojnik Zavoda za ekonomsko-financijske i informacijske znanosti i statistiku.  Član je nekoliko međunarodnih i domaćih znanstvenih i stručnih društava. Uz 250 znanstvenih i stručnih radova autor je i osam monografija.


Josipa Šimić, mag. iur. demonstrator je na Katedri za informacijske znanosti i statistiku. Godine 2012. upisala je poslijediplomski doktorski studij pri Odjelu za informatiku Sveučilišta u Rijeci. Regionalni je koordinator, ECDL ekspert i voditelj izrade i provedbe projekata financiranih iz EU-fondova. Koautor je sveučilišnog udžbenika Statistika za pravni i upravni studij.

Nedvojbeno, nove tehnologije omogućuju državama lakše i jednostavnije ispunjenje zadanih ciljeva, pojednostavljuju komunikaciju pojedinaca s državnim strukturama te između institucionalnih jedinica i građana. U današnjem modernom društvu pojedinac od države očekuje napredak i prosperitet koji se mora odraziti u njenim nastojanjima da primjenjuje sva raspoloživa sredstva i osigura najbolje za svoje građane. Međutim, dvojbeno je koliko je država spremna iskoristiti pozitivna moderna dostignuća ograničavajući istodobno njihove negativne pojave.
Godine 2000. Europa i svijet zašli su u doba okarakterizirano kao informatizacijsko društvo u kojemu se društvo znanja gradi na razvoju i primjeni informacijskih tehnologija. Temeljne funkcije i procesi u informatizacijskom društvu uglavnom su organizirani oko mreže što presudno određuje društvenu aktivnost u zajednici, a mrežne implikacije postaju fundamentalne za države koje se prilagođuju novom informacijskom dobu. Tako države mijenjaju svoju ulogu pa od suverenih sudionika svjetske politike postaju njeni sukreatori s ostalim akterima međunarodne zajednice.

e-Government
Jedan od načina preobrazbe države iz klasičnog modela upravljanja i klasične uprave preko nove javne uprave je stvaranje e-Governmenta koji predstavlja primjenu komunikacijske i informacijske tehnologije kako bi se osigurala efikasna, efektivna, transparentna i pouzdana interakcija između vlada na međunarodnoj razini, između vlade i vladinih agencija na federalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, zatim između vlade i građana te poslovnih ljudi. Dakle, e-Government mora omogućiti ljudima olakšan pristup informacijama i njihovo korištenje.
Do početka XXI. stoljeća koncept nove javne uprave globalno se razvijao pod utjecajem mnogih znanosti, ponajprije informatike, komunikologije, menadžmenta i drugih. Pojava debirokratizacije, decentralizacije, menadžerskog upravljanja javnim servisima, poduzetništva, denacionalizacije i mnoge druge činile su uzbudljiva razdoblja u razvoju mnogih zemalja.
Primjeri tih zemalja trebali su i trebaju biti, sada i ubuduće, temelji na kojima će se sustavno graditi informatizacija Hrvatske kako bi ulaskom u novu državno-pravnu zajednicu imala veću snagu u zaštiti nacionalnih interesa te da bi mogla konkurirati velikim državama gospodarski, ekonomski, kulturno i u svakom drugom području.


Dostupnost javnih servisa e-Governmenta u nekim zemljama svijeta (Izvor: ictdata.org)

Ključni aspekti kroz čiju prizmu treba promatrati e-Government i njegovu provedbu u svakodnevnom radu javnih tijela, što možemo naučiti iz iskustva drugih zemalja, su sljedeći:

Interna upotreba računala i računalnih mreža već se pokazala relevantnom prednošću za javnu upravu, zbog lakšeg upravljanja velikom količinom podataka i smanjivanjem njihova repliciranja. Toj nužnosti treba dodati i mogućnosti koje nam pružaju računalne mreže čime se osigurava elektroničko čuvanje podataka i njihova višestruka dostupnost na lak, jednostavan i učinkovit način.
Javnost kao aspekt uporabe podataka možemo promatrati samo kao nadležnost pojedinih agencija da upravljaju tim podacima (najčešće osobnim podacima građana), ali to pitanje možemo i proširiti na pravo građana da raspolažu podacima važnim za javni interes (statistički pokazatelji, financiranje javnog sektora i sl.).
Dvosmjerna komunikacija - dok je javnost jednosmjerna komunikacija od javnih službi prema građanima, komunikacija između javnih službi istog i različitog ranga te javnih službi i građana trebala bi biti dvosmjerna. To može biti osobna komunikacija, no preporučljivije je poslužiti se telefonom, elektroničkom poštom, raznim web-portalima i slično.
Transakcije su najkompleksniji aspekt jer podrazumijevaju protok ne samo vrijednosti poput novca nego i pravno obvezujuću korespondenciju putem interneta. Cilj provedbe tog aspekta trebao bi biti potpun protok informacija: građani koji elektroničkimputem podnose obrasce za dobivanje dokumenata, relevantni podaci koji se šalju nadležnoj agenciji i obrađuju automatski tamo gdje je to moguće, rješenja i odluke javnih tijela poslane u elektroničkom ali pravno važećem obliku i slično.
One Stop Shop je servis putem kojega građani mogu jednostavno i brzo rješavati poslove za koje su nužna određena ovlaštenja javnih tijela. Promjena prezimena, registracija vozila, promjena prebivališta, izrada osobnih dokumenata, pribavljanje raznih dozvola i rješenja su procesi koji u klasičnoj upravi građanima oduzimaju puno vremena, ali i novca dok One Stop Shop omogućuje građaninu da na jednom mjestu dobije relevantne informacije, digitalno ispuni potrebne obrasce, izvadi dokumente, dobije dozvole i rješenja.

Svi ti aspekti kao i hrvatski projekt e-Governmenta zahtijevaju pažljivo razrađen i pomno promišljen legislativni okvir koji bi zadovoljio obje strane; građanina da na jednostavan, transparentan i učinkovit način ostvari svoja prava i zadovolji svoje potrebe te javne službe da posao obavljaju učinkovito i po pravilima struke.


Pojavom nove javne uprave, prvenstveno u Velikoj Britaniji i SAD-u u doba Margaret Thatcher i Ronalda Reagana, stvorena je podloga za razvoj današnjeg e-Governmenta na čvrstim temeljima neoliberalizma u političkom poimanju države kao subjekta koji se minimalistički upliće u rad, individualnost i slobodu pojedinca.

Informatizacija Hrvatske
Uvažavajući prethodna razmišljanja, neupitno je da državu možemo promatrati kao organizaciju i da se Hrvatska nalazi u vremenu kad je e-Government logičan korak u razvoju države.
Razumljivo je da je uspostavom države u vrijeme obrane od agresije hrvatska državna politika imala važnijih prioriteta od informatizacije i unapređenja uprave što bi trebao biti prvenstveni zadatak svake učinkovite države. U poslijeratnom razdoblju obnova razorenih područja, rješavanje pitanja socijalne sigurnosti građana i zadovoljenja njihovih primarnih potreba te uspostava centralizirane vlasti postale su primat ne samo vladajućim političkim opcijama nego i svim slojevima društva koje je težilo normalizaciji života, radu i sigurnosti, ali nažalost i vidanju rana, bilo fizičkih, psihičkih ili socijalnih. Ipak, pod utjecajem globalizacije nije se mogao zanemariti prodor novih informatičkih tehnologija u sve pore svakodnevnog života.
Dok su druge europske zemlje koje nam danas predstavljaju uzor provodile decentralizaciju, jačale socijalnu državu i uvodile u državno ustrojstvo i rad nove tehnologije, Hrvatska se trudila osigurati svojim građanima osnovne uvjete za mir, sigurnost i rad. Tek afirmacijom težnji za ulazak u Europsku uniju postavilo se pitanje učinkovitosti hrvatskog državnog aparata koji bi mogao konkurirati onima u toj zajednici.
Ipak unatoč tomu nedopustivo je što se nije dovoljno promišljalo o rješavanju problema što je drugim državama osiguralo napredak i razvoj, a koji su zbog sustavnog zanemarivanja doveli Hrvatsku u neravnopravan položaj. Problemi su se rješavali stihijski i napola, najčešće čarobnim štapićem centralizacije i hijerarhizacije, bilo da je riječ o sudstvu, upravi, zakonodavstvu ili teritorijalnoj podjeli.
Za uspješno sustavno funkcioniranje svake organizacije treba izgraditi informacijski sustav. Ako državu shvatimo kao organizaciju u širem smislu riječi moramo se složiti s tom definicijom. Znamo da na kvalitetu svakog informacijskog sustava utječu mnogi čimbenici, no ostaje upitno je li se o svakomu od njih podrobno razmišljalo i je li se u procesu informatizacije Hrvatske postupno provodio svaki korak.
Nažalost, svjedoci smo da se ključne odluke donose bez dugotrajnog promišljanja, brzopleto i ovisno o trenutnom političkom interesu vladajućih. Dugoročni planovi i programi najčešće su mrtvo slovo na papiru koje može vrlo brzo promijeniti politički splet okolnosti. Smatramo da velike odluke vezane uz proces informatizacije koje će imati dalekosežne posljedice zahtijevaju više rada i promišljanja, a posebno uključenje akademske zajednice koja se dugo bavi tom problematikom.
Sad se pitamo, možemo li rezultat ili rezultate procesa informatizacije Hrvatske promatrati kao informacijski sustav? Što podrazumijevamo pod pojmom informatizacije Hrvatske, koji elementi, planovi, projekti i segmenti obuhvaćaju tako širok pojam?
Podrazumijevajući sveobuhvatnost te-me bez obzira na neostvarenje političkih planova ili njihovu neefikasnost moramo se osvrnuti na planove i programe koje su donosile naše državne institucije.



Planovi i programi
Godine 1991. Hrvatska prelazi iz socijalističko-mješovitog gospodarstva u funkcionalno tržišno gospodarstvo. Uočeno je da se javljaju problemi koji zahtijevaju strateško planiranje i sveobuhvatne akcije kako bi se postigle povoljne stope rasta i održivog razvoja prema uzorima EU-zemalja. Problemi vanjske neravnoteže, socioekonomskih razlika kako među građanima tako i među pojedinim regijama, problemi prostornog planiranja i oni vezani uz očuvanje i zaštitu okoliša, kao i radne pripreme za primanje Republike Hrvatske u punopravno članstvo Europske unije potakli su razvoj političke i općedruštvene klime koja je omogućila da se i Hrvatska upusti u projekt informatizacije društva.
Prvi veći korak napravljen je 2000. godine kad je formirana radna skupinu za izradu strategije informatizacije Hrvatske. Taj strateški dokument sadrži sva prava pitanja:

  • Što treba učiniti u organima državne uprave kako bi ih se osposobilo za strateško promišljanje i ostvarivanje informacijskog društva?
  • Što treba učiniti kako bi se ubrzao ulazak Hrvatske u europske integracije sa stajališta zahtjeva informatizacije?
  • Što treba učiniti kako bi država i javne djelatnosti postali uzorna informatizirana infrastruktura cjelokupnog razvoja?
  • Što treba učiniti da informacijska tehnologija pridonese podizanju konkurentne sposobnosti hrvatskog gospodarstva te potakne gospodarske promjene i inovacije?

Godine 2003. predstavljen je projekt e-Hrvatska - skup aktivnosti i akcija kojima je cilj stvaranje uvjeta da se hrvatsko društvo transformira u informacijsko poduzimanjem koordinirane, sveobuhvatne i dinamične akcije, kako bi se građanima i hrvatskom gospodarstvu omogućila najkvalitetnija i najšira moguća uporaba i razmjena informacija i time otvorio prostor aktivnog sudjelovanja u globalnim tokovima.
Vlada RH donosi 2006. godine strateški okvir za razvoj u razdoblju od 2006. do 2013. kojim je definiran smjer gospodarske politike. Razrađeni su modeli i putovi jačanja Hrvatske kao konkurentnije i bogatije zemlje, utvrđuju se prioriteti i akcije čije će provođenje osigurati stabilan gospodarski rast, zapošljavanje i bolji životni standard. Glavni ciljevi utvrđeni tim dokumentom su razvoj ljudi i znanja, znanosti i tehnologija - poglavito informacijsko-komunikacijske - poboljšanje socijalne kohezije i socijalne pravde, unapređenje područja prometa i energije, očuvanje prostora, prirode i okoliša, regionalni razvitak, makroekonomska stabilnost, gospodarska otvorenost, unapređenje financija i kapitala, poboljšanje poduzetničke klime, provedba privatizacije i restrukturiranja te posebno nova uloga države koja se ogleda u poboljšanoj, unaprijeđenoj, modernoj i učinkovitoj upravi.
Tijekom godina, politička scena i znanstvena zajednica nastojale su pobliže definirati pojmove, ciljeve i planove. Iskazane nade i strahovi povezani s pojmom e-Government nisu ništa drukčiji u Hrvatskoj negoli u drugim europskim zemljama. Ipak, naglašava se da taj proces nije sam po sebi lijek za sve probleme. Izrada zakona ili implementacija pravilnika za područje e-Governmenta kompleksan je i zahtjevan zadatak baš kao i područje kojim se bavi. Postalo je jasno da nikako nije preporučljivo jednostavno prevesti neki strani zakon o području e-Governmenta na hrvatski. Naprotiv, zakon treba razviti i iznjedriti na temeljima hrvatskog zakonodavstva vezanog za područje javne uprave.
Ipak, čini nam se da je područje našeg interesa dosta šturo i zatvoreno, do dokumenata se dolazi sporo i teško, državna administracija još nije spremna pomoći znanstveno-akademskoj zajednici u pribavljanju dokumenata na kojima će stručnjaci temeljiti svoja istraživanja, komunikacija s državnim tijelima je slaba, a odgovori, nažalost, u većini slučajeva dolaze za zakašnjenjem.


Jedinstven informacijski sustav je nadsustav - koji ovisno o ulozi, cilju i informacijskim podsustavima koje obuhvaća - na jedinstven i sebi specifičan način, procedurama, funkcijama, normama i vezama objedinjuje sve te sustave u logičku cjelinu.

Odlike informacijskog sustava u projektu e-Hrvatska
Informacijski sustav je skup dizajnerskih informacijskih objekata koji predočuju koncepte modela organizacijskog sustava - njihovu prošlost i sadašnjost - implementiranih na nositelje informacija ili obrađuju podatke, a informacijski objekti razmjenom informacija komuniciraju međusobno i s okolinom.
Kako bismo e-Hrvatsku mogli nazvati takvim sustavom on bi u svojim projektima trebao pokazivati zajedničke značajke koje bi se mogle uspoređivati i valorizirati. Nažalost, takve zajedničke atribute nismo mogli izlučiti u našem istraživanju. Razmatrajući svaki pojedini projekt unutar e-Hrvatske kao što su e-Uprava, e-Zdravstvo, e-Katastar, Sudski registar, e-Spis, Sudačka mreža i mnogi drugi, nismo uočili zajednička svojstva prema kojima bi se bar neki od njih mogli podvesti pod definiciju informacijskog sustava. Poneki su tek baza podataka podržana interaktivnim pretraživačkim sučeljem.
Nažalost, moramo istaknuti da ni cijeli projekt nema obilježje jedinstvenog informacijskog sustava. Ipak ne treba biti pretjerano kritičan i zanijekati uspješnost puta koji su mnogi od njih prevalili, od papirnatih knjižurina i prenošenja informacija usmenom predajom do elektroničkih baza podataka dostupnih građanima i sustava koji im u svakodnevnom životu ipak donose značajna poboljšanja.
Međutim, činjenica je da među sustavima projekta e-Hrvatska ne postoji jedinstvenost i konzistentnost.

Očekivanja od e-Hrvatske
Što očekujemo u daljnjem razvoju projekta e-Hrvatska?

✓Funkcionalnost države je opravdano jedan od temeljnih postulata koje zahtijevaju njeni građani. Danas kad je izvrsnost zahtjev svakog tržišta, kad su učinkovitost i isplativost ono što zadržava radna mjesta i stvara nova, država mora biti funkcionalnija u svakodnevnom radu.
✓Jednostavnost. Ponekad u zemljama poput Hrvatske glavni i primarni problem nije samo prilagodba na nova rješenja koja će informatizirana država pružiti svojim građanima. Veći je problem bipolarnost građana i općenito korisnika (tu ubrajamo i razne unutrašnje entitete samog sustava) te jesu li sposobni na jednostavan način koristiti takve usluge. Mnogobrojni građani nemaju potrebna znanja, vještine ni sredstva (računalo, internetsku vezu i sl.) kako bi se uopće mogli koristiti takvim uslugama. Također, još ni sve jedinice lokalne uprave i samouprave nisu spremne ni svojim financijskim, organizacijskim i ljudskim kapacitetima popratiti mogućnost pružanja svih usluga koje su građanima dostupne. Taj problem može se gledati kao prednost jer država ima vremena provesti mnoge prilagodbe i poboljšanja. Takva rješenja trebala bi biti dodatna mogućnost da se u dužem prijelaznom razdoblju mogu koristiti stari i novi načini.
✓Transparentnost. To podrazumijeva jasno definirani zakonski okvir za pojedine zakone i pravilnike koji će do detalja pravno regulirati pojedina područja i pitanja. Pri izradi zakonodavnog okvira i njegovog sadržaja, pri određivanju obujma i ciljeva takvog posla trebalo bi uzeti u obzir iskustva i znanja s terena. Praktična iskustva najnižih i srednjih administracijskih razina iz praktičnog života najbolje mogu potvrditi i definirati potrebe krajnjih korisnika u takvom procesu.
✓Financijska isplativost je stavka koju nije jednostavno postići, poglavito zbog činjenice što sama informatizacija zahtijeva značajne financijske izdatke. Novi hardver, novi softver, edukacija službenika i implementacija novih rješenja uvijek uključuju nove financijske izdatke. Potrebna je nova računalna oprema, podatkovna infrastruktura, skladišta i razne baze podataka, mrežna rješenja, računalni stručnjaci koji imaju ekspertna znanja i čije usluge zasigurno nisu financijski zanemarive. Treba educirati javne službenike, potrebna su pametna rješenja vezana za digitalne potpise i certifikate, transparentna evaluacija znanja i vještina tih službenika.
Ali, ako takvom organizacijom jedan visokoprofilirani i visokostručni državni službenik obavlja više posla u isto vrijeme, radi brže i profesionalnije ili čak obavlja posao na kojem su ranije radila tri-četiri službenika, onda se može reći da je cilj postignut.
Smatramo da tu postoji jedan aspekt financiranja koji Hrvatska nije dovoljno iskoristila. Projekti Europske unije, PHARE i SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries) čiji je glavni cilj bio pomoć institucijama RH da dosegnu europsku razinu nisu dovoljno iskorišteni jer je iz njih povučen tek manji dio sredstava.

Pitanja bez odgovora U ovom istraživanju nismo se dotakli još mnogih drugih e-projekata koji su u nekoj razvojnoj fazi ili su već zaživjeli - kao što je e-Zdravstvo, e-Uputnica, elektroničke karte u javnom prometu, uvođenje OIB-a i još mnogi. Zbog ograničenog dostupa podacima kako na internetu tako i u radovima akademske zajednice, ali i zbog tromosti sustava državne uprave od kojih smo mnoge podatke tražili elektroničkom poštom, ali nismo dobili nikakav odgovor, to smo ostavili za razmatranje u nekom budućem radu.
U nadi da je informatizacija u Hrvatskoj unatoč teškom početku ipak uzela zamah i da ćemo uskoro dostići zapadnoeuropske, ali i skandinavske zemlje koje nam u tom području mogu biti istinski uzori, gledajmo u budućnost i nadajmo se najboljem.
Ipak, treba uzeti u obzir da je Hrvatska na dugotrajnom putu pa sva dosadašnja nastojanja ne treba ni odbaciti ni omalovažavati, dapače treba ih studiozno proučavati kako bismo na temelju dosadašnjih svojih i tuđih iskustava mogli napraviti nužna poboljšanja i jednog dana ponosno reći da Hrvatska ima jedinstven informacijski sustav koji služi kao uzor drugima.