OSVRT

Nacrt Strategije e-Hrvatska 2020

Nedavno je završila javna rasprava o nacrtu Strategije e-Hrvatske 2020 koji je pripremio i objavio odjel zadužen za e-Hrvatsku u Ministarstvu javne uprave. Riječ je o dokumentu od 75 stranica koji je dostupan na web-stranici ministarstva kao i primjedbe i očitovanja javnosti.

PIŠE: RANKO SMOKVINA

Prije nego što pokušamo dati kritički prikaz teksta treba napomenuti da je isto ministarstvo predložilo, a Sabor je 12. lipnja 2015. donio Strategiju razvoja javne uprave za razdoblje od 2015. do 2020. godine. Taj drugi  još obimniji dokument ima 121 stranicu i povezan je s prvim. 
Strategija javne uprave je sveobuhvatni dokument, jer tretira cjelokupnu problematiku javne uprave koja svakodnevno doživljava kritike javnosti zbog slabe organiziranosti i neučikovitosti. Očito je da je donošenje oba dokumenta potaknuto iz Europske unije što je s jedne strane dobro jer mi sami nismo dovoljno odvažni za neki veći korak u tom politički osjetljivom području, a osim toga na vidiku su i neka potencijalna sredstva iz EU fondova. 
S druge strane nije dobro da nas Bruxelles tjera da nešto napravimo privlačeći nas novčanom mrkvom, jer bismo tako važne dokumente trebali stvarati spontano potaknuti vlastitom željom da poboljšamo funkcioniranje javne uprave.

Jedan ili dva dokumenta?

Već donesena Strategija javne uprave je dokument koji na kvalitetan način tretira njenu problematiku i daje jasnu viziju kako bi se trebala razvijati. Čitajući oba dokumenta čitatelj se pita je li trebalo donositi dva strateška dokumenta i je li bilo moguće smjestiti e-Hrvatsku unutar glavne strategije koja se u značajnom dijelu ionako bavi sistemskim i informatičkim pitanjima. 
Spomenimo odjeljak Strategije javne uprave koji se bavi poslovnim procesima što je u našim službenim dokumentima velika novost. Nakon njihove detaljne analize naglašava se potreba temeljne izmjene svih procesa unutar javne uprave. Još je zanimljivije poglavlje o informatizaciji javne uprave, jer se informatizacija nudi kao jedino praktično rješenje za povećanje učinkovitosti. Kritika postojećeg stanja je vrlo oštra. Tvrdi se da se danas računala uglavnom koriste kao zamjena za pisaće strojeve i kalkulatore! 

Nije dobro da nešto radimo zato jer nas tjeraju iz Bruxellesa i usput privlače novčanom mrkvom. Tako važne dokumente trebamo stvarati spontano, potaknuti željom da poboljšamo funkcioniranje javne uprave.

Pitamo se je li to iskrena kritika ili je možda napisana samo kako bi se to svidjelo nekomu u Bruxellesu. Uostalom, uskoro ćemo vidjeti jesu li informatički ciljevi postavljeni u glavnoj strategiji postignuti i donose li mjerljive rezultate. I mjerenje rezultata je dobrodošla novost. Više neće biti dovoljno usmeno nabrajati uspjehe i probleme već to treba prikazati brojkama, ako bude dobro funkcionirao sustav praćenja koji tek treba ustrojiti.

Nacrt Strategije e-Hrvatske pokriva isto razdoblje kao i glavna strategija ali ima drukčiju  strukturu. Iz objavljenih primjedbi vidi se da je javnost već oštro reagirala na neke njene dijelove. Naime, nacrt sadrži oveći tekst s opisom postojećeg stanja te rezultatima ankete provedene među korisnicima sustava e-Građani. Očito je da tim tekstovima nije mjesto u strategiji već eventualno u dodatku ili još bolje u posebnim pridruženim dokumentima. Ovakav nacrt je proizvod činjenice da je e-Hrvatska u mandatu sadašnje vlade smještena u Ministarstvo uprave i zapravo degradirana s razine središnjeg državnog ureda. 

Više strategija za digitalizaciju Hrvatske
Digitalizacijski val zapljusnuo je gotovo sve naše strategije. Osim Strategije razvoja javne uprave 2015-2010 koju je Sabor donio 12. lipnja 2015. priprema se Strategija e-Hrvatske 2020, a obje su nastale u Ministarstvu uprave. Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture već je pripremilo Strategiju razvoja širokopojasnog pristupa u Republici Hrvatskoj od 2016. do 2020. koja je u fazi javne rasprave. Ministarstvo gospodarstva je najavilo izradu Strategije digitalne ekonomije, ali ona je još u ranoj fazi jer treba konstituirati novoosnovano Nacionalno vijeće za digitalnu ekonomiju - umjesto neuspješnog i raspuštenog Nacionalnog vijeća za elektroničko poslovanje - koje treba dati osnovne smjernice za izradu te značajne strategije. I druge već donesene strategije bave se digitalnim aspektom razvoja pa nam se nameće pitanje kakva je međusobna programska i organizacijska usklađenost tih dokumenta i tko bi u državi trebao biti zadužen za taj posao?

Posljedice takve odluke su vidljive. e-Hrvatska se sada bavi isključivo javnom upravom dok je ključno pitanje gospodarstva sada i funkcionalno isključeno iz njihove domene.  

Strategija e-Hrvatske je očito napravljena na poticaj iz Europske unije i u početnoj fazi izrade zvala se Strategija digitalnog rasta. U tekstu se još nailazi na taj naziv, ali nije bitan naziv nego sadržaj. Danas trebamo Strategiju digitalne Hrvatske koja će obuhvatiti i javnu upravu i digitalno gospodarstvo, jer jedno i drugo počiva velikim dijelom na zajedničkoj infrastrukturi. Ne zaboravimo da je u visokoj fazi pripreme i nova strategija širokopojasnog pristupa internetu koja treba Hrvatsku pomaknuti s posljednjeg  mjesta u EU prema DESI indeksu za 2015. godinu. 
Zašto nam treba jedinstvena digitalna strategija? Već sam naziv EU DESI indeks govori o digitalnom gospodarstvu i društvu, a ti pojmovi puno šire pokrivaju digitalizaciju negoli Strategija e-Hrvatske. To je uočeno i u Ministarstvu gospodarstva gdje su nakon ukidanja neuspješnog i neučinkovitog Nacionalnog vijeća za elektroničko poslovanje odlučili osnovati  Nacionalno vijeće za digitalnu ekonomiju kojemu će osnovni zadatak biti davanje smjernica za donošenje nove strategije digitalnog gospodarstva koja treba zamijeniti već davno potrošenu strategiju e-Poslovanja 2007-2010. 
Kad i ta strategija bude gotova postavit će se pitanje je li moguće spojiti i operacijski povezati te dvije strategije koje trebaju činiti cjelinu. Da imaju širok pogled na cjelokupan problem pokazuju u Ministarstvu gospodarstva autori novih i još sadržajno nedovoljno popunjenih stranica, nazvanih jedinim prihvatljivim nazivom - Digitalna Hrvatska.

Nacrt Strategije e-Hrvatske uglavnom se bavi projektom e-Građani što je značajno usmjerava prema e-Uslugama koje javna uprava pruža građanima dok su e-Usluge koje javna uprava treba pružati gospodarstvu u drugom planu, iako je najviše kritika u pogledu neučinkovitosti i nesređenosti javne uprave upućeno baš iz redova gospodarstvenika. To se najbolje vidi iz primjedbi koje su predstavnici HUP-a uputili na nacrt Strategije. Očito je da su i autori Strategije shvatili da je to veliki nedostatak, jer je veći dio HUP-ovih primjedbi prihvaćen tako da će nam biti zanimljivo pročitati novi, konsolidirani tekst nacrta Strategije, koji još nije objavljen.

Gdje je mjesto e-Hrvatskoj?

Ubuduće treba ponovno razmisliti gdje treba smjestiti e-Hrvatsku unutar sustava vlasti. Mogućnosti su različite, od vraćanja središnjeg državnog ureda, preko osnivanja nove agencije (što nije popularno), osnivanja novog digitalnog instituta ili digitalnog ministarstva čime bi vlada pokazala da ima vrlo ozbiljne namjere. A baš digitalizacija predstavlja jedini put koji obećava temeljitu transformaciju djelovanja društva i njegovog najvažnijeg segmenta -  gospodarstva. 

To institucijsko pitanje je od presudne važnosti za uspješno dosezanje ciljeva predviđenih ovim nacrtom, ali i onih koje se tek pripremaju u budućoj strategiji digitalne ekonomije kao i svih drugih sektorskih strategija koje su već donesene ili se donose, a gotovo sve - što je posve razumljivo - imaju i digitalnu komponentu.

A sada još malo o samom tekstu nacrta Strategije. Već su rekli da su izvješće o stanju kao i rezultati ankete preopširni ali zato nedostaje executive summary i što je još važnije nema akcijskog plana. Bez njega je svaka strategija manjkava i s malo nade da će biti ostvarena kako je zamišljena. 

Vjerujemo da će se akcijski plan uskoro pojaviti, ali zaobišla ga je javna rasprava što je neoprostiva greška. 
Poglavlje 10 o financiranju cjelokupne strategije napisano je na čudan način. Vjerojatno je to posljedica nedostatka akcijskog plana gdje bi uz svaku aktivnost bila pridodana novčana vrijednost, izvor financiranja i odgovorni izvršitelj. Ovako, samo se nabraja što bi trebalo napraviti, a donose se neki neobjašnjeni prioriteti gdje se već na 14. mjestu spominje ostalo, a ovogodišnji šampion turizam tek je na 15. mjestu dok je na 16. zadnja - kultura! 

Očito je u javnu raspravu otišao dokument koji nisu dobro i temeljito revidirali ni sami autori.

Tekst iz UN-ovog eGovernment Surveya za 2014. godinu (str. 49):
Za ilustraciju razmotrimo s jedne strane slučaj Hrvatske koja je napredna u pogledu ljudskog kapitala i telekomunikacijske infrastrukture ali ima OSI (Online Service Indeks) manji od 0,5. S druge strane, razmotrimo Urugvaj koji je iste veličine i slične razine dohotka onom u Hrvatskoj s isto tako sličnim HCI i TCI indeksima, ali je uložio više u online usluge što se ogleda u njegovom OSI indeksu (0,8504) kao što je prikazano na slici. To pokazuje da Hrvatska ima veliki potencijal za poboljšanje svojih online usluga.

Dijagnoza dobra – a terapija?

Opći je dojam da je Strategija dobro identificirala kojim se stvarima e-Hrvatska mora baviti do 2020. godine. To i nije tako teško napraviti kad se uzmu u ruke razni digitalni i slični dokumenti iz razvijenijih EU zemalja i svijeta. Nacrt se premalo bavi vanjskim vrednovanjem i mjerenjem stanja razvoja e-Uprave. Naprimjer, ne navodi kako smo prema EU DESI (Digital Economy and Society) indeksu za 2015. godinu relativno loše rangirani  - na 24. mjesto od 28, (za tri slabije negoli 2014.),  a nismo bolje ocijenjeni ni kod UN-ovog rangiranja razvoja e-Governmenta gdje smo prema EGDI (eGovernment Development) indeksu za 2014. godinu na svjetskoj ljestvici smješteni na 47. mjesto. UN-ovim e-Gov-analitičarima zapela je za oko baš Hrvatska - usporedili su nas s Urugvajem koji iako ima slabije ocijenjene uvjete postiže puno bolje eGov-rezultate. 
Nacrt Strategije - neopravdano ograničen na područje javne uprave - ne bavi se ni ocjenom konkurentnosti našeg gospodarstva, koju WEF (World Economic Forum) redovito objavljuje u svojim godišnjim izvješćima, iako su mnogi kritičari ukazali da na našu slabu i padajuću međunarodnu konkurentnost itekako i izravno djeluje neučinkovita javna uprava.
Već smo rekli da se nacrt Strategije e-Hrvatske dosta bavi već započetim i važnim projektom e-Građani. U javnoj raspravi je naglašeno da se nacrt premalo bavi gospodarskim problemima i e-Poslovanjem, a posebno je važna očito dobronamjerna stručna kritika da je sustav previše okrenut front-officeu dok je problematika back-officea  malo zanemarena. Svi iskusni informatičari dobro znaju da ta dva officea djeluju zajedno, obično oslonjeni na iste baze podataka pa bi svakako bilo dobro kad bi se u nacrtu reklo malo više kako se namjerava osigurati  nužna tehnološka veza ta dva dijela jedinstvenog informacijskog sustava.
Sustavu NIAS (nacionalni identifikacijski i autentifikacijski sustav) je u nacrtu  posvećeno dosta prostora. Zamišljen je kao kombinacija više različitih sustava autorizacije koji su povezani unutar NIAS-a i djeluju na različitim sigurnosnim razinama. Nacrt Strategije nije ni pokušao obrazložiti zašto smo značajno zakasnili s uvođenjem pametnih osobnih iskaznica (e-ID) i zašto je dobro Finino tehnološko rješenje PKI u praksi tako slabo prošireno. 

Ako se ne utvrde koje su greške napravljene u prošlosti teško ćemo moći na pravilan način reagirati ako se ponove slične situacije

EU je vrlo aktivna na području digitalizacije društva pa mi u Hrvatskoj kao njena punopravna članica moramo i silom prilika prihvaćati i implementirati sve odluke koje se donose u Bruxellesu. Da spomenemo samo dvije značajnije: e-IDAS (Electronic Identification and Trust services) uredba koja je izravno primjenjiva i ne treba je pretakati u nacionalno zakonodavstvo, tjera nas da uvedemo neke novosti u naš autentifikacijski sustav i da čim prije uvedemo digitalni pečat što će imati dalekosežne pozitivne posljedice na razmjenu službenih i poslovnih e-Dokumenata. 

Druga EU direktiva nam nalaže da u sektor javne nabave uvedemo i obvezu zaprimanja e-Računa što će zasigurno predstavljati poteškoću za mnoge aktere u našem javnom sektoru, jer im je razina informatizacije dobavnih poslovnih procesa uglavnom na niskoj razini. Nacrt Strategije e-Hrvatske bavi se i tim temama, ali pitanje je kako će se jedan odjel unutar Ministarstva uprave nametnuti drugim ministarstvima i javnim tijelima te ih navesti (da ne kažemo prisiliti) na provedbu značajnih promjena u radu. 

Hrvatska je relativno loše rangirana prema EU indeksu digitalnog gospodarstva i društva EU DESI za 2015. godinu - tek smo 24. za tri mjesta slabiji negoli 2014. Nismo bolje ocijenjeni ni kod UN-ovog rangiranja razvoja e-Governmenta gdje smo prema EGDI indeksu za 2014. godinu na svjetskoj ljestvici smješteni na 47. mjesto.

Može se očekivati da će Hrvatska i tu kasniti s primjenom, iako je Europska komisija dala zemljama članicama dovoljno vremena za prilagodbu. Obrnuti primjer nam dolazi iz Slovenije koja nije čekala krajnji EU rok za primjenu već je od početka 2015. uspješno uvela razmjenu računa u javnom sektoru što je bilo prezentirano na ovogodišnjoj e-Biz konferenciji.

Dobri primjeri koje nismo slijedili

U nacrtu strategije nismo našli dovoljno primjera navođenja dobrih praksi iz drugih EU zemalja i razvijenog svijeta. Pada nam na pamet estonski X-Road ili Danska sa svojim institutom koji je još 2004. pokrenuo i uspješno proveo uvođenje e-Računa u javnom sektoru. Dobrih primjera našlo bi se i u Singapuru i Hong Kongu, a da ne spominjemo Urugvaj koji su UN-ovi eGov-stručnjaci dobronamjerno usporedili s potencijalno naprednom ali neučinkovitom Hrvatskom.