RAZMJENA E-RAČUNA U JAVNOJ NABAVI

Sto razloga za sto izgovora protiv

Europska komisija je još 2010. godine, u svom priopćenju Ubiranje plodova elektroničkog računa u Europskoj uniji (COM/2010/712) postavila cilj da u EU do 2020. godine prevlada elektronički račun. Kako je tada daleka 2020. sve bliže, zemlje članice moraju uložiti dodatne napore kako bi se ostvarili zacrtani strateški ciljevi.

Kako su pokazala sva istraživanja, jedna od glavnih mjera da se poveća primjena e-Računa je uvođenje elektroničkih računa za obveznike javne nabave. Zbog toga je 2014. godine usvojena EU direktiva o e-Računu u javnoj nabavi (2014/55/EU) koja obveznike javne nabave obvezuje na primjenu elektroničkih računa. Tijekom pripreme te direktive istraženi su i razlozi zbog čega tvrtke ne primjenjuju u svojem poslovanju elektronički račun. Tri glavna uzroka su:

  • Nedostatak svijesti (awareness)
  • Problem standardizacije
  • Nejasan regulatorni okvir


Kad država sama počne masovno koristiti e-Račune to će s jedne strane povećati poduzetničku svijest, jer je država uglavnom najveći kupac pa će svi koji s njom posluju morati uvesti e-Račun u svoje poslovanje. S druge strane, to će riješiti i regulatorne nejasnoće, jer - ako je nešto dovoljno dobro i primjenljivo za državu - onda je primjenljivo i sigurno i u poslovnom sektoru.


EU norma e-Računa

Kako bi otklonila treću prepreku direktiva predviđa donošenje EU norme semantičkog modela osnovnih elemenata elektroničkog računa. Određeno je da su  osnovni elementi elektroničkog računa ključni podaci koje elektronički račun mora sadržati kako bi se omogućila prekogranična interoperabilnost, uključujući potrebne informacije kako bi se zajamčila sukladnost sa zakonom. Osim semantičkog modela određeno je i da će norma definirati ograničeni broj sintaksi sukladnih semantičkoj normi koje će omogućiti razmjenu i obradu (uključujući plaćanje) elektroničkih računa sukladnih normi.
Rad na EU normi započeo je 2014. godine u Europskom odboru za normizaciju (CEN), osnivanjem projektnog odbora pod nazivom PC 434 Electronic Invoice.


Kako bi se osigurala interoperabilnost u razmjeni e-Računa, osim semantičkog modela donošenje EU norme pratit će i nekoliko preporuka i tehničkih specifikacija:

  •  Tehnička specifikacija sintaksi e-Računa čije će prihvaćanje biti obvezno za javne naručitelje
  •  Tehnička specifikacija mapiranja semantičkog modela na odabrane sintakse e-Računa
  •  Tehnički izvještaj (TR – Technical Recommendation) za interoperabilnost u razmjeni e‑Računa na transmisijskoj razini
  •  Tehnički izvještaj za definiranje proširenja semantičkog modela propisanog europskom normom
  •  Tehnički izvještaj o testiranju EU norme semantičkog modela e-Računa

U rad EU projektnog odbora uključio se i Hrvatski zavod za norme (HZN) te je 2014. godine osnovan Tehnički odbor HZN TO 573 Elektronički račun. Osim sudjelovanja u razvoju europske norme HZN T O 573 je u djelokrugu rada definirao i dva dodatna tehnička izvještaja:

  •  Tehnički izvještaj koji definira poslovni rječnik svih sastavnica EU norme i standardni prijevod svih engleskih termina na hrvatski jezik
  •  Tehnički izvještaj koji definira potrebe za primjenu opcionalnih nacionalnih proširenja.

Slika 3: e‑Računi sukladni EU direktivi; Izvor: EU višedionički forum za e-Račun, The adoption of e-Invoicing in public procurement, 2016

Nacrt EU norme kojoj je dodijeljena oznaka prEN 16931 bio je na javnoj raspravi od 3. XII. 2015. do 3. III. 2016. godine u cijeloj Europskoj uniji. Prikupljeno je 628 primjedbi i komentara vezanih uz razna poslovna i tehnička pitanja, kao što je pitanje negativnih računa, podrška za druge poreze osim PDV-a itd. Pritom je 16 nacionalnih standardizacijskih tijela pozitivno glasalo o nacrtu norme (66 %), što pokazuje da je rad na normi na dobrom tragu. Dodatne primjedbe i prijedlozi za unapređenje norme očekuju se tijekom testiranja ovog ljeta.
Osim norme završava se i rad na tehničkim specifikacijama i izvještajima. Koplja su se najviše lomila oko tehničke specifikacije koja definira sintakse e-Računa čije će prihvaćanje biti obvezno sukladno EU direktivi.
Pritom su UBL i CII nesporni, ali je nastao prijepor oko obveze primjene EDIFACT norme radi troškova implementacije i primjene drukčije tehnologije (EDIFACT norma nije zasnovana na XML-u). Kako zadatak komisije prema CEN-u nije sadržavao dovoljno kriterija za rješavanje tog problema, od Europske komisije zatražene su dodatne upute za njihovo razrješavanje.

Završetak rada na EU direktivi e-Računa očekuje se do kraja 2016. godine, a krajnji rok zacrtan EU direktivom je 31. III. 2017. godine.

EU direktiva o e-Računu u javnoj nabavi

Uvođenje e-Računa nije samo sebi svrha. Tek se uspostavom cjelovitog procesa integrirane elektroničke javne nabave od objave nadmetanja, preko elektroničkog podnošenja ponuda, nadzora izvršenja ugovora, e-Računa i e-Plaćanja mogu ostvariti maksimalni učinci što prema procjenama može biti  6 do13 % ukupnog iznosa nabave, a to za Hrvatsku znači više od 2,2 milijarde kuna

Kao što je već rečeno, EU direktiva o e-Računu u javnoj nabavi stavlja pred sve obveznike javne nabave na koje se odnose EU direktive o javnoj nabavi obvezu prihvaćanja SVIH elektroničkih računa sukladnih EU normi.
Za razliku od direktiva o PDV-u, koje elektronički račun definiraju u puno širem smislu, ova direktiva elektronički račun definira kao račun koji je izdan, poslan i primljen u strukturiranom elektroničkom formatu koji omogućuje njegovo automatsko elektroničko procesiranje. Dakle, e-Račun koji sadrži samo prikaz (PDF, sliku) bez strukturiranih podataka neće biti sukladan ovoj direktivi pa tako ni primjenljiv na razmjenu računa u javnoj nabavi - mada takav račun može biti sukladan Zakonu o PDV-u.
Nažalost, direktiva se ograničuje na nabave iznad EU pragova objave, tako da će direktno obuhvatiti relativno mali broj elektroničkih računa.
S druge strane ta obveza će se odnositi na prihvaćanje elektroničkih računa u bilo kojoj od sintaksi definiranih u sklopu EU norme, što će svakako staviti određene zahtjeve pred javni sektor.
Brojne europske države prepoznale su koristi koje nastaju širokom primjenom e-Računa u javnoj nabavi te su zauzele puno odlučniji pristup: umjesto obvezne spremnosti za prihvaćanje elektroničkih računa uvele su obvezno slanje elektroničkih računa za sve račune u postupcima javne nabave. Od nama bliskih zemalja Austrija je tu mjeru uvela od 1. I. 2014. godine, Slovenija od 1. I. 2015, Italija ju je od 31. III. 2015 proširila na sve javne naručitelje (inicijalno uvedena 2014. godine), a Francuska to isto namjerava učiniti od 1. I. 2017.


Poticaji razvoju e-Računa

Slika 5: CEF Gradivi blokovi; Izvor: Europska komisija / Deloitte, CEF DSI Maturity Study, 2014

Kako bi potaknula razmjenu e-Računa - posebno prekograničnu - Europska unija djeluje kroz brojne razvojne projekte.
PEPPOL (Pan-European Public Procurement On-Line) je EU LSP projekt (Large-Scale-Project) pokrenut kako bi se stvorila jedinstvena infrastruktura za razmjenu podataka u procesu integrirane javne nabave kao dijela jedinstvenog sustava e-Uprave Europske unije. Projekt je trajao od 2008. do 2012. godine s budžetom većim od 15 milijuna eura.
Iako cilj uspostave integriranog procesa elektroničke javne nabave nije ostvaren, u projektu su razvijene brojne komponente koje omogućuju razmjenu podataka između gospodarstva i državne uprave kao što su podrška za e-Potpis, e-Otprema (e-Delivery - razmjena dokumenata), Service Metadata Locator, e-Račun, itd.
Dio projekta koji je potpuno zaživio u produkcijskom radu je sustav razmjene elektroničkih računa. U Norveškoj više od 30.000 javnih i privatnih organizacija razmjenjuje račune i druge dokumente preko PEPPOL mreže, a široku primjenu ima i u Austriji, Francuskoj, Belgiji, Irskoj, Velikoj Britaniji itd.
Kako bi se sačuvali rezultati PEPPOL projekta i pružila podrška produkcijskom radu PEPPOL mreže, stvorena je not-for-profit organizacija pod imenom OpenPEPPOL. Trenutno ima više od 130 članova iz javnog i privatnog sektora iz 18 europskih država, Kanade i SAD-a.
Drugi poticajni mehanizam je Connect Europe Facility (CEF). CEF pruža podršku razvoju transeuropskih mreža i infrastruktura u području transporta, telekomunikacija i energije. Podržani projekti namijenjeni su povećanju konkurentnosti europskog gospodarstva, promociji i povezivanju (interkonekciji) nacionalnih, regionalnih i lokalnih telekomunikacijskih mreža i podršci pristupu takvim mrežama za razvoj jedinstvenog digitalnog tržišta (Digital Single Market).
U domeni telekomunikacija predviđen je budžet od 870 milijuna eura namijenjen razvoju infrastrukture digitalnih usluga (DSIs – Digital Services Inforastructures) preko standardnih gradivih blokova  za koje se svake godine donosi razvojni program i određuju akcije koje će se poticati. Poticaji se ostvaruju nabavom jedinstvenih EU platformi (Core platforms) ili - što je za nas puno značajnije - poticanjem implementacije tih gradivih blokova u nacionalne sustave i njihovim povezivanjem na zajedničke platforme (Generic services).
Katalog gradivih blokova neprestano raste ovisno o njihovoj zrelosti, a u ovom trenutku sastoji se od 12 zrelih blokova koji uključuju elektroničku identifikaciju i autentikaciju  (eIdentification and eSignature), siguran pristup i korištenje interneta (Safer Internet & Cyber Security), elektroničku razmjenu dokumenata (eDelivery), elektronički račun (eInvoicing), pristup otvorenim javnim podacima (Public Open Data), automatsko prevođenje (eTranslation), elektroničku javnu nabavu (eProcurement), elektroničku razmjenu podataka o socijalnom osiguranju (EESSI), e-Zdravstvo itd.
CEF gradivi blok e-Račun potiče razmjenu računa sukladnih budućoj europskoj normi te međunarodnim standardima koji će biti odabrani kao sintakse sukladne toj normi.
Kao mehanizam razmjene potiče se e-Otprema (e-Delivery) zasnovana na PEPPOL mehanizmima. Razmjena se odvija preko takozvanih (access point)  pristupnih točaka povezanih u PEPPOL mrežu. Pristupna točka osigurava povjerljivost komunikacije primjenom elektroničkih certifikata.
Mreža podržava mehanizam nazvan Dynamic Service Location pomoću kojega se logička adresa primatelja povezuje s fizičkom adresom pristupne točke preko koje se može isporučiti sadržaj. (Service Metadata Locator). Service Metadata Publisher omogućuje provjeru skupa podržanih dokumenata i određivanje konkretnog protokola razmjene podataka.
E-Otprema podržava korištenje protokola AS2 i ebMS3/AS4. Ti protokoli osiguravaju sigurnu i pouzdanu razmjenu podataka između pristupnih točaka koje onda isporučuju sadržaj ciljnom sustavu ili aplikaciji.
Način komunikacije između pristupne točke i pošiljatelja/primatelja nije propisan, što osigurava inovativnost i potencijalnu tržišnu utakmicu: mreža nije rezervirana samo za javni sektor već pružatelji usluge pristupne točke mogu biti i gospodarski subjekti – informacijski posrednici te se mreža može koristiti i za razmjenu podataka B2B.


A gdje je Hrvatska

EU direktivom o e-Računu u javnoj nabavi, svi na koje se odnose EU direktive o javnoj nabavi obvezni su prihvaćati sve elektroničke račune sukladne EU normi

Vladinom odlukom o zaprimanju strukturiranih računa u elektroničkom obliku i pratećih isprava za tijela državne uprave i proračunske korisnike državnog proračuna uvedena je obveza prijema elektroničkih računa za središnja tijela državne uprave najkasnije od 28. veljače 2016. godine. Za provođenje odluke zadužena je Financijska agencija – FINA.
Nažalost, time se nije otišlo korak dalje i nije uvedena obveza slanja elektroničkih računa tako da je razmjena elektroničkih računa ostavljena na volju dobavljačima. Nadalje, takva obveza ne postoji za lokalnu samoupravu i tijela državne uprave koja nisu središnja, što čini većinu javnih naručitelja.
Drugi je problem što ta odluka rješava samo zaprimanje elektroničkih računa, dok kontrola i ovjera vjerodostojnosti računa (FMC) ostaje nestandardizirana i u domeni pojedinih javnih naručitelja. Pritom ne postoji ni veza sa sustavom javne nabave što bi te kontrole moglo značajno unaprijediti i automatizirati te time i znatno povećati efekte primjene e-Računa.
Naime, uvođenje e-Računa nije samo sebi svrha. Tek se uspostavom cjelovitog procesa integrirane elektroničke javne nabave (end-to-end procurement), od objave nadmetanja, preko elektroničkog podnošenja ponuda, nadzora izvršenja ugovora, e-Računa i e-Plaćanja mogu ostvariti maksimalni učinci.
Prema procjenama Svjetske banke ti učinci mogu iznositi 6 do13 % ukupnog iznosa nabave, što za Hrvatsku znači više od 2,2 milijarde kuna. To je, posebno u vrijeme slabog gospodarskog rasta i sporog izlaska iz recesije, dovoljno veliki mamac za puno odlučnije mjere.
No, pozitivan je trend da - nakon uspostave spremnosti - sve više naručitelja u dokumentaciju za nadmetanje u procesu javne nabave šalje elektroničke račune. Nadajmo se da neće izostati rezultati.